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上海自贸区下一步:"主干"有了 如何形成"枝繁叶茂"

2017/1/11 9:39:56 来源:上海观察 作者:尹晨 选稿:胡靖宜

  从更高的标准和要求来讲,上海自贸试验区已经初步建立了规则和制度的框架,“主干”都有了,但还没有形成“枝繁叶茂”的制度产品体系。有些领域,比如金融开放创新,基本政策的“枝”都有了,但还缺乏实施细则的“叶”;另一些领域,流程改善、做法完善、技术升级等“叶”有了,但缺乏规则、制度层面的“枝”将其串起来。

  近日,习近平总书记对上海自贸试验区建设作出重要指示,指出上海自贸区建设“总体上实现了初衷”。李克强总理也对上海自贸试验区建设作了重要批示。随后,上海市委召开常委扩大会等一系列会议,研究上海自贸试验区下阶段改革创新工作。市委书记韩正强调,要根据自贸区建设三年总结评估中提出的突出问题,比如改革举措系统集成不够、扩大开放压力测试不够、对标国际最高标准不够、支持“走出去”作用发挥不够等方面,深化研究、拿出举措、抓紧解决。

  如何更好地推进改革举措系统集成,是下一步上海自贸区的一个重要探索方向,也应当成为下一步自贸区研究的重要内容。

  系统集成的必要性和紧迫性

  今天中国的改革开放,已经不同于刚起步阶段的改革开放:今天的改革开放不再是聚焦在单个领域、单兵突进式的改革开放,多数都需要跨领域、跨部门的协调;今天的改革开放不再主要是增量式的、帕累托改进式的改革开放,多数不仅涉及增量,而且涉及到存量(包括既得利益)的调整;今天的改革开放不再主要是地方“摸着石头过河”、中央事后予以背书承认的模式,多数是国家战略、顶层设计与地方先行先试相结合;今天的改革开放所处的制度环境也已经发生了巨大的变化,比较完备的法律法规和治理框架已经构建。所以,今天全面深化改革,一定会涉及到众多的领域、法规和部门,这里的部门既包括中央事权部门,也包括地方事权部门,这里的法规既包括国家层面的法律法规,也包括部门和地方设立的规章和规定等。要顺利地推进今天的改革开放,迫切需要各项措施和政策的系统集成。

  设立上海自贸试验区,进一步深化上海自贸试验区的改革开放,是党中央、国务院作出的重大决策,是新形势下为全国范围内的全面深化改革和进一步扩大开放探索新途径、积累新经验的重要举措。具体到一些领域,例如,加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化、形成深化改革新动力、扩大开放新优势等领域的先行先试,上海自贸试验区对接国家重大战略以及与上海“四个中心”和具有全球影响力科创中心建设联动,上述每一项都牵涉制度创新的系统集成。

  当前,上海自贸试验区已经初步建立了综合性的规则和制度的框架。成效最明显的、市场主体获得感和评价最高的,很多正是政策措施系统集成比较好的领域。比如,企业准入“单一窗口”和国际贸易“单一窗口”。上海自贸试验区企业准入“单一窗口”已经集成了新设外资企业备案、“三证合一、一证一码”、对外贸易经营者备案、报关单位注册登记、自理报检企业备案登记、印铸刻字准许证、法人一证通等事项,基本做到无纸化办理;上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”由上海市口岸办牵头,参与建设的部门包括海关、检验检疫、海事、边检、发改、商务、交通、经信、金融、邮政、民航、外汇、税务、食药监、林业、机场、港务等多个部门,集成了货物进出口、运输工具申报、贸易许可、资质办理、支付结算以及信息查询等6大功能模块,进口平均通关时间较区外减少41.3%,出口平均通关时间较区外减少36.8%。两个“单一窗口”,都已经作为上海自贸试验区的经验向全国复制推广。

  与此同时,上海自贸试验区建设也存在需要进一步推进的地方。可以发现,进展较慢的、低于预期的、市场主体获得感不强的领域,大多受阻于政策措施缺乏有效的系统集成。从更高的标准和要求来讲,上海自贸试验区已经初步建立了规则和制度的框架,“主干”都有了,但还没有形成“枝繁叶茂”的制度产品体系。有些领域,比如金融开放创新,基本政策的“枝”都有了,但还缺乏实施细则的“叶”;另一些领域,流程改善、做法完善、技术升级等“叶”有了,但缺乏规则、制度层面的“枝”将其串起来;还有些领域,比如,以负面清单管理模式为突破口探索政府简政放权、扩大开放和放松管制,积极构建事中事后监管体系,同时不断提高政府的服务效率,但是对于将“放、管、服”的“枝”如何系统提升和融入“放+管+服”的制度“主干”还缺乏整体设计,这也需要系统集成。

  上海自贸试验区有条件在政策措施系统集成方面率先探索道路、积累经验,也迫切需要靠政策措施的系统集成来推进自贸试验区的各项工作。

  路径:两个“倒逼”、两个“抓手”和两个保障

  上海自贸试验区探索政策措施的系统集成,可以从两个“倒逼”、两个“抓手”和两个保障方面入手。

  第一,两个“倒逼”,分别是绩效指标倒逼和制度成果倒逼。

  上海自贸试验区进行总结时,各个部门都可以总结出若干的创新举措。但制度创新、各项便利化措施是否有效,最终还是要由自贸试验区内的市场主体说了算,市场主体的感受度和绩效评价是重要标准。如果因为缺乏系统集成,导致任何瓶颈或短板出现,企业就会体验到、感受到绩效的差异。目前,在贸易便利化、投资便利化、政府职能转变和金融开放创新等领域,国际上有一些公认的以市场主体感受度和体验度为导向的绩效指标。比如,世界经济论坛(WEF)《全球竞争报告》中提出的投资者保护强度、外资企业普遍率、保障金融稳定能力、金融服务有效性、信贷融资便利度、政府决策透明度等;世界银行《营商环境报告》提出的开办企业所需的程序数、时间、成本,货物通关的时间、成本、所需文件数,征信信息深度,解决争端所需时间、成本,司法程序质量等;联合国《电子政府发展报告》提出的政府数字化管理程度等。上海自贸试验区可以结合实际情况,以自贸区内市场主体的感受度和获得感为导向,选择确定一些重要的绩效指标,摸清自身水平,对标国际领先水平,确定每年的绩效改进目标并下达,以此倒逼相关部门在提高自身效率的基础上,加强横向协调,促进系统集成。

  制度创新是上海自贸试验区的核心任务。中央要求上海自贸试验区在试验、探索的基础上形成制度性成果,一方面便于在全国复制推广,另一方面,也可以为国家层面的法律修订、双边或多边FTA协定或BIT协定谈判,乃至参与亚太和全球经济治理以及公共产品供给提供贡献。上海自贸试验区建设的《深化方案》就明确提出了推进上海亚太知识产权中心建设、打造面向全球的亚太仲裁中心、推进亚太示范电子口岸网络建设等任务。上海自贸试验区可以在制度框架已经初步搭建的基础上,以形成制度性成果为目标,倒逼相关部门将现有的经验、做法、措施等一颗颗“珍珠”,通过总结、归纳、提炼和集成,形成制度性成果的“项链”;通过“枝”和“叶”的培育、串联和并联、集成和完善,最终形成“枝繁叶茂”、丰满鲜活的的制度体系。

  第二,两个“抓手”,分别是“牵一发而动全身”的重大项目和典型性、示范性的行业。

  目前,上海自贸试验区一些“牵一发而动全身”的重大项目进展不及预期。有一些项目牵涉面广、影响巨大,需要诸多部门的协调统筹,因此,推进难度很大,瓶颈、短板不断出现。但是,一旦这类项目落地运行,可以“一揽子”推进自贸试验区金融创新开放的许多任务,有一些会涉及诸多领域,包括自由贸易账户功能的拓展、跨境资本流动的管理、外汇管理体制的创新、扩大人民币跨境使用、扩大金融市场对内对外开放、金融监管的压力测试,等等。上海自贸试验区可以这些“牵一发而动全身”的重大项目为抓手,锲而不舍地“逢山开路、遇水搭桥”,推进政策措施的系统集成,通过使这些项目落地和不断完善,打开相关领域工作的新局面。

  此前,上海自贸试验区管委会曾进行“走千家企业、听万条意见”的活动。企业提出的意见有些是特性问题,但也有相当多的是共性问题。回应和解决这些问题,与其“四面出击”,不如“集中突破”。例如,张江片区已经选择了生物医药和集成电路两大产业作为典型性产业。上海自贸试验区其他片区都可以选择1-2个代表性、典型性的行业,采取“钉钉子”式、“一抓到底”的做法,与全市正在进行的补短板工作相衔接,系统性地摸查该行业全产业链发展过程中的瓶颈和短板,采取多部门联动、全过程参与的方式解决全产业链发展过程中的急难问题,以系统集成的方式促进产业发展。典型性行业形成的经验再向更多的行业复制推广。

  第三,两个保障,分别是组织保障和制度保障。

  上海市设立自贸试验区推进工作领导小组和金融工作协调推进小组,以及自贸试验区管委会与浦东新区政府合署办公等组织创新,有效推进了自贸试验区的各项工作。但是,市场主体反映的政策措施碎片化、“蜂窝煤”等现象,说明现有的组织架构在跨部门协调,特别是与中央事权部门的协调方面仍然存在进一步完善的空间。先行先试改革开放政策措施的系统集成,对完善组织保障提出了更为迫切的需求。上海自贸试验区,一方面可以继续完善相应的组织架构,更好地发挥自贸试验区推进工作领导小组办公室和金融工作协调推进小组办公室的作用,结合前文提到的绩效指标倒逼和制度成果倒逼加强任务督查的力度,同时可以与其他自贸试验区加强沟通,争取更好地发挥国务院自由贸易试验区工作部际联席会议的作用。

  党的十八届四中全会提出了“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的基本要求。上海自贸试验区开创了因改革开放先行先试需要、法律法规进行“因地调整”的先例,为制度创新提供了法治保障。为更好地促进上海自贸试验区先行先试政策措施的系统集成,同时能及时将集成的经验固化和上升为法规,自贸试验区法律法规“因地调整”的程序还可以进一步优化。比如,全国人大常委会可以建立法律法规“因地调整”的快速程序,可以出台概括性的授权规定,在“法无明文禁止即为许可”的情况下授权自贸试验区先行先试等。同时,在体制机制方面可以出台、修订或完善相关的规定,比如在修订《中国(上海)自由贸易试验区条例》中增加相应条款等。

  (作者为复旦大学经济学院副教授、复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长)

  (本文仅代表作者个人观点。)