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推动浦东基层社会治理法治化 积极探索总结经验

2019/12/9 9:25:29 来源:浦东时报 作者:金桥 选稿:费扬

图片说明:作为4A级社会组织,东明路街道的“红梅调解工作室”发挥了示范引领作用,目前带教了20多名调解志愿者。

  近年来,浦东新区根据中央加强特大城市社会治理的指示精神和上海市创新社会治理、加强基层建设的文件要求,敢为人先,积极探索,在基层社会治理法治化方面做了大量工作,积累了诸多有益经验。

  浦东的探索和经验

  积极构建法治体系。浦东积极构建以法律为基础的制度规则体系,推动社会治理标准化建设,提高社会治理的规范化水平。

  推动社会治理标准化建设。2018年4月,浦东新区社会工作委员会、浦东新区市场监督管理局联合发布了两个浦东新区标准文件,即《社会治理指数评价体系》和《“家门口”服务规范》。《社会治理指数评价体系》从社会设施、社会服务、社会动员、社会治安、社会生态五个维度构建体系,共包括四个等级50个四级指标。《“家门口”服务规范》则提出了党群、政务、生活、法律、健康、文化、社会管理、特色服务等8类服务的具体要求和验收标准,还对各项内部管理制度做了详细说明,尤其是提出了“三会”制度的明确流程。

  以党建引领促进基层“四治融合”。浦东2017年起开展“家门口”服务试点建设,2017年6月印发《关于推进浦东新区村居村民“家门口”服务体系建设的工作方案》。以“家门口服务体系”建设为抓手,浦东新区积极发挥居村党组织的领导核心作用,构建党建引领的自治、共治、德治、法治“四位一体”的基层治理格局,做好政府资源下沉,社会资源导入。

  以法治推进自治共治。东明路街道立足自身实际,坚持法治、共治、自治“三治融合”,充分利用红梅调解、共商共治、自治家园、特色楼组等工作沉淀优势,以法治保障自治共治,以自治共治促进法治。搭建公益咨询、专业服务、邻里互助、居民自治、共商共治五大互联互通平台,尊重和保障居民群众依法参与社会治理、享受公共服务、维护合法权益。高桥镇凌桥社区积极出台业委会章程,提高业主自治的法治化水平,推动业委会参与社区治理。

  强化村居自治章程的作用。2015年,浦东新区各村居普遍制定了自治章程,新区要求在显著位置张贴公布并制定“实施细则”。东明路街道的居民区自治章程由自治办审核是否符合法律法规。高桥镇镇北村的自治章程,涉及多数人的福利、高龄老人的慰问金等,遇到相关利益问题时照章办事,实现了从人治到“约”治的转变。

  着力推动依法治理。浦东通过推进依法行政与规范执法、开展基层法律服务、促进社会组织参与社会治理,着力推动各类主体依法依规参与治理。

  积极推进街镇依法行政与规范执法。目前,浦东新区各街镇普遍设立了法务部门,其工作内容包括对拆违、群租整治类工作出台工作方案、对合同进行合法性审核、工作流程监管及历史遗留问题调解等。高桥镇领导高度重视法治建设,在全区率先建立法律顾问审查制度,对“三重一大”工作必须进行审查,支持律师参与化解重大事故、参与信访接待与化解等,取得了积极成效。东明路街道在建设社会治安防控体系的过程中,通过与村居、周边社区单位层层签约,对执法行为进行规范。

  将信访纳入法治化轨道。浦东新区不断完善司法机关对涉法涉诉信访的有效化解机制和行政机构对信访问题的正确处置机制,充分发挥社会第三方的力量,建立健全信访的第三方参与机制,以实现信访问题的社会共同治理。高桥镇积极推动律师参与镇领导信访接待,以专业力量参与信访矛盾的预防化解工作。

  以调解联动化解矛盾纠纷。东明路街道着力打造专业服务平台,突出人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”,有效化解矛盾纠纷。建立楼组老娘舅“发现—处置—报告—反馈”机制,提供法律援助、诉调对接、矫正安帮等专业法律服务支持。高桥镇凌桥社区与外高桥法庭合作,于2017年成立家事纠纷调解工作室,免费调解110多起案件,服务居民120多位。

  加强人民调解组织专业化建设。浦东新区支持专业社会组织在社会治理领域发挥积极作用。东明路街道的“红梅调解工作室”作为4A级社会组织,探索“以案带教”新模式、深化诉调对接机制、强化培训、孵化带教功能,在化解矛盾纠纷、培养调解人才等方面发挥了示范引领作用。加强对人民调解员的专业调解能力培训,打造“全科调解员”队伍。红梅工作室共4名专业调解人员,目前带教了20多名调解志愿者。

  探索社会化法治参与新模式。周家渡街道探索创立“1+2+X”公共法律服务模式,推动法律顾问全覆盖,做到纵向到底、横向到边。东明路街道与高校、学会等法律研究机构开展合作,使理论研究更好地服务法治实践。深化与律师事务所、三林检察室、六里法庭等机构的合作。面向社会广泛吸纳司法和行政执法人员、法律服务人员、大专院校法律专业师生参与社区法律志愿服务。

  普遍设立居村法律顾问。近年来,浦东新区积极推动设立居村法律顾问,使法律服务资源向基层下沉。居村法律顾问的服务内容包括:为村居治理出具法律意见、解答居民群众法律咨询、协助申请法律援助、开展法治宣传、参与纠纷调处等。高桥镇2017年开始推动此项工作,目前已实现40多个村居法律顾问全覆盖。东明路街道通过挖掘小区内的专业资源,目前有贴身律师等法律顾问24名,其中一位经选举成为居委会的法律副主任。

  持续强化法治思维。浦东主要通过法律咨询服务和普法宣传教育强化公众的法治思维,营造良好的法治文化环境。

  深化基层创建活动。浦东新区注重以开展民主法治居村创建活动为依托,完善创建指标体系,引导各街镇形成具有鲜明特色的基层民主法治和法制宣传教育品牌。在基层民主法治示范居村创建活动中,以满足社区群众生活需求,解决社区问题为导向,引导居民、村民参与社区治理,利用市民公约、乡规民约等实现良性自治,提升社区建设活力和社区自治能力。

  积极发展法律服务志愿者。浦东新区各街镇积极发展法律服务志愿者,其工作内容包括定期开展法治宣传、排查“家门口”纠纷、参与化解矛盾纠纷等。东明路街道不断扩大“楼组老娘舅”法律服务志愿者队伍的影响力,目前建成2905名的楼组老娘舅队伍,进一步明确楼组老娘舅法治宣传员、民情观察员、纠纷信息员、矛盾协调员的角色定位。加强梯队建设,吸纳本居各行业在职党员加入楼组老娘舅队伍,铸牢基层矛盾纠纷化解第一道防线。

  积极开展法律咨询服务。东明路街道着力打造“法律服务社区行”公益便民服务项目,提升“文明星期六我为你值班”社会影响力。通过完善公益咨询平台,增进公众对新区7×24小时法律咨询服务热线68609999的了解和使用。高桥镇推动法律咨询服务下沉,在凌桥社区设立新的法治咨询点,每年咨询人次在1000以上。

  借助新技术开展普法宣传教育。除了举办常规的法律宣传活动,浦东新区积极运用互联网和新媒体技术开展法律知识宣传,打造了“浦东公证”微信公众号、“法治浦东”微信公众号、东方调解App、上海“12348”热线等一批法律服务平台。东明路街道在“宜居东明”微信公众号上发布“法治人物风采”和调解故事案例,高桥镇则借助“潮涌高桥”微信公众号进行法治宣传教育。

  在取得诸多成绩的同时,浦东在基层社会治理法治化方面也面临一些问题,包括系统化的法治规则体系仍有待完善;执政决策与行政执法仍需进一步规范;多元化纠纷解决机制尚未有效形成;基层法治文化氛围仍有待进一步提升。

  四个“进一步” 创新社会治理

  针对浦东基层社会治理法治化所面临的问题,提出以下四点政策建议:

  进一步完善浦东社会治理的法治规则体系。

  阐明“四治”之间的理论关系。深入研究基层社区自治、共治、德治、法治不同治理方式的性质定位、运作逻辑、功能领域、作用层级,进而理清不同治理方式之间的关系。简言之,自治、共治、德治、法治的核心要义分别是居民参与、平等协商、道德自律、规则意识,分别涉及社区与居民、不同组织群体、个人与他人以及个人与公共事务之间的关系。实现“四治融合”需要因地、因时、因事制宜,针对不同社区、不同问题、不同关系探索有效的融合方式。

  完善社会治理地方法规体系。系统梳理中央、上海、浦东三个层级有关社会治理的法律法规,尤其是社会治理不同领域的法律法规,检查其内在逻辑和文本内容的一致性程度,重点关注、分析不同条文内容的差别,进而向适当层级的立法机关提出修改完善的建议,并在区层面进行调整。

  促进社会治理部分重点领域的正式制度构建。相对而言,上海市在城市管理、社会治安、矛盾化解、居民自治等社会治理领域的法律法规较为完善,但在党建引领、社区共治、业主自治、社会组织等第三方力量参与社会治理方面则更多依靠政策文件的引导,相关的正式法律法规仍有待健全。浦东可以先行先试,尝试构建与“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”社会治理格局相匹配的综合制度体系,重点围绕法律顾问制度的健全、社区委员会/社区基金会/业主委员会的规范运作、社区社会组织的培育和作用发挥、社区志愿服务的可持续发展等制定相关文件条例,进一步推动基层社会治理的制度化、规范化。

  梳理社会治理制度规则体系。区层面指导街镇对当地社会治理方面的政策文件、行业规范、村规民约、道德风俗等各类制度规则进行梳理概括,重点检查其与现行法律法规的差异,对其中存在的矛盾或进行修改,或加以关注,对某些缺少明确规则的新兴空白领域及时提出治理原则或相应政策。

  推动地方立法与民间规范的良性互动。构建社会治理领域地方立法与民间规范的良性互动机制,进一步增进地方立法过程的民主公开和社会参与,地方立法积极吸收普遍性的良好民间规范,民间规范也要参照现行法律,避免内容对立。

  进一步强化依法执政、依法行政和规范执法。

  强化街镇法务部门权责。在街镇层面,适当强化法务部门的权责,增强其助推社会治理法治化的作用。比如赋予其对违法决策、违法行政的建议权、向上级人大报告权,提高相关工作人员的专业水平,并与法律顾问合作,切实发挥法治监督功能。

  完善街镇法律顾问制度。在街镇层面,强化街镇领导、科室和职能部门的法治意识,积极推行、完善法律顾问制度,健全行政机关内部重大决策合法性审查机制,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用,逐步扩大法律顾问的参与范围,推动法律顾问制度常态化。

  积极推动法律顾问参与村居治理。在村居层面,着眼于法律顾问的实际需求,创造互惠共赢的条件,进一步调动村居法律顾问的参与积极性,推动其在法律知识咨询、协调社区关系、维护居民权益方面发挥更大作用。

  进一步健全有机衔接的多元化纠纷解决机制。

  强化不同纠纷解决机制的有机衔接。进一步完善“三调联动”机制,健全以人民调解为基础,人民调解与行政调解、司法调解互相衔接配合的工作体系。积极促进调解、仲裁、信访、行政裁决、行政复议、诉讼等不同纠纷解决机制的资源共享、互动协调,努力降低不同机制之间的选择成本和转换成本,加快构建有机衔接的多元化纠纷解决机制。

  夯实基层调解工作基础。增强“楼组老娘舅”等矛盾调解志愿者队伍的专业化能力,优化相关培训课程设计,增强其情绪调适、心理疏导、语言沟通等相应技能,扩充其知识储备,尤其是有关仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等纠纷解决机制的基本知识。

  充分发挥法律援助功能。外来流动人口中,就业不稳定、收入较低、缺乏福利保障的弱势人群较多,增强了社会不稳定的可能性。从为弱势群体赋权、改善社会治理的角度,有必要突破户籍制度限制,面向全部实有人口,逐步扩大法律援助的适用范围,切实降低不同户籍中低收入者的诉讼成本,支持其以法律为武器维护自身合法权益。

  进一步营造城乡基层社区良好法治文化氛围。

  针对不同人群开展法治宣传。创新法治宣传活动的形式与内容,针对青年人、老年人、在职人群、农民、外来人口等不同群体,设计、开展适合其群体特征的活动,使用可长期保留的宣传品,增加互动环节,创新激励机制,积极促进公众的参与。

  加强法治服务志愿者队伍建设。开展与社会治理法治化相关的、形式新颖的公益志愿活动,吸引、动员更多居民参与。弘扬法治精神、志愿精神,营造尊重志愿者的良好氛围,优化志愿者激励、管理、培训等相关制度,不断发展壮大法治宣传、法律咨询、矛盾调解等各类志愿者队伍。

  推动法治宣传信息化。充分借助微博、微信等新媒体技术工具,开展形式活泼、操作简便、互动性强、有获得感的网上法治宣传活动,对于参与者的留言、评论积极回应,提升宣传效果。