“浦东的区域是560平方公里，在这其中既有金融、自主创新和高科技集聚的功能区，也有空港、会展和旅游休闲等功能区。如何高起点上继续前进是浦东面临的一项重大课题，而综合配套改革试点的批准则为浦东新区新一轮改革找到突破口，形成了新的动力和活力。”

    说起浦东的开发开放，我也是一个亲身经历者。2004年4月至2007年的12月，我担任浦东新区区委书记，这一段时间我直接参与了浦东的开发和建设。同时，作为一名长期在上海工作的基层领导干部，也目睹了浦东开发开放的全过程。

　　应该讲，浦东新区的历届班子都非常努力，为浦东的发展打下了非常好的基础。到我和学兵去的时候，已经有许多有利条件，浦东的四大国家级开发区：陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、外高桥保税区、金桥出口加工区都已经形成了相当的规模，浦东的经济和社会发展，从数据上来看，外贸出口占到上海的1/2，财政总收入占到上海的1/3，GDP的总量占到上海的1/4。

　　一波三折 综合配套改革试点花落浦东

图片说明：2005年6月拍摄的上海浦东陆家嘴高楼群

　　如何在这么高的起点上继续前进，是摆在我们面前的一个重大课题。于是，我和学兵一起到基层调查研究，既听取老同志的意见，也听取在职同志的意见，大家都希望我们去了后能找到新的突破口，形成新的动力和活力。

　　大家在座谈中讲到，浦东经过将近15年的开发开放，有一些人产生了疲劳感。觉得十多年干下来，已经很累了，自己的精力和能力也都充分发挥了。有的还有些沾沾自喜，也有的对未来的发展信心不足，觉得浦东毕竟是上海的一个区，它的财权、事权都有限，要继续往前发展，缺少体制和机制上的配套。

　　带着这些问题，我和学兵到北京拜访了当时在中央担任领导的吴邦国委员长、黄菊副总理和徐匡迪老市长，听取他们对浦东新一轮改革开放的意见和建议。同时也拜访了中央的相关部委，一是感谢他们对浦东开发开放的支持，二是希望他们按照党的十六大关于“鼓励上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”的要求，一如既往地支持浦东。

　　在汇报的过程中，我们了解到国家发改委正在思考的就是党的十六大以后，如何进一步推进全国的改革开放，也在通过调查研究，希望找到新的突破口。他们初步选择深圳，希望在深圳搞一个综合配套改革的试验区。深圳市委、市政府也做了方案，但在方案中，他们提出要进一步改革开放，受到了地域的限制，希望广东省再划两个县归深圳管。2004年的时候，进入深圳还需要有边防证。深圳特区要增加两个县，涉及地域调整，这超出了国家发改委的权限。我们得到这个情况后，立即向上海市委、市政府领导汇报，希望向国家发改委争取，使浦东率先成为国家的综合配套改革试验区。韩正同志听取汇报后，当即表示支持。

　　于是，我去北京拜访国家发改委主任马凯，他专门听取了我们的汇报。我们提出：第一，不要国家项目；第二，不要国家资金；第三，也不要国家给特殊的政策。我们就本着积极探索，自费改革的精神，希望成为国家的首个综合配套改革试验区。马凯同志问我：“你们考虑改革主要在哪些方面？”我们设想：一是进一步转变经济增长方式，深化企业改革，发展多种形式的股份制经济；二是进一步改变城乡二元结构，把浦东新区、城区、郊区、农村有机地联系起来，推进城乡一体化发展；三是大力推进自主创新，找到产学研进一步融合的体制和机制；四是进一步深化社会管理和公共事务的改革，发挥好政府和社会组织在社会管理中的作用；五是推进行政体制改革。浦东新区建立以来，一直实行小政府大社会，新区政府下面只有10个部门。比如，浦东新区的经贸局，对口上级有上海市经委、商委、农委、协作办等六七个部门。还有一个社会发展局，相对应着上级的市教育、医疗、计划生育、民政等六七个局。浦东的政府结构相对比较简单，从事社会管理的任务却一样不少。这个体制在实践中遇到不少矛盾和问题。

　　记得我们刚汇报了一会儿，马凯同志就回到办公桌旁，非常仔细地把我们的汇报都记下来。我们汇报大概有40多分钟，他当即表态：“就我个人来讲，支持你们成为综合配套改革的试验区。但这个事情要提交发改委党组讨论，由发改委的党组最后决定。”

　　过了一个星期，国家发改委改革司司长范恒山到上海和我们共同研究综合配套改革的方案。初步提出一个设想后，就提交国家发改委党组讨论，获得一致通过，即把浦东新区作为全国第一个综合配套改革试验区。我理解当时国家发改委为什么会把浦东新区作为全国第一个综合配套改革试验区：第一，十六大明确了浦东新区应该在制度创新和扩大开放方面走在前列。第二，选择一个相对比较小的区域，来进行综合配套改革试验，对社会的震动比较小。试对了，可以向全国推广；试错了，退回来也没关系，因为它不需要到国家各个部门签字同意。深圳涉及区划调整，至少广东省委要同意，然后国家民政部要同意，国务院要同意。如果要把它的特定边境区往外推，还要海关等部门同意。而我们提出浦东自费改革，阻力相对比较小。第三，浦东新区有进一步深化改革、扩大开放的基础。

　　综合配套改革试点的批准，为浦东新区新一轮改革指明了方向。市委常委会专题讨论了浦东的综合配套改革方案，市人大常委会还做出了支持浦东综合配套改革的决定。浦东按照国务院的要求，又制订了一个总体方案，正式报国务院获得批准。这样浦东就作为全国的第一个综合配套改革试验区开始起步了。

　　三个着力推进综合配套改革试点

　　按照国务院提出的综合配套改革“三个着力”，我们首先是在怎么转变经济运行方式，更好地培育浦东的创新功能方面，做了比较大的努力。我认为，如果从经济总量上来比的话，可能现在天津开发区总量已经超过了浦东新区，但如果从一个区域的功能的完善和可持续发展的后劲上来讲，浦东仍然走在全国的前列。

　　浦东的区域是560平方公里，在这560平方公里里面，有金融创新的功能，有高科技集聚和自主创新的功能，有外向型经济集聚的功能，有外高桥综合保税以及航运中心和浦东大型国际机场的空港功能。还有当时正在规划的世博会会展的功能，有迪士尼等大型旅游休闲的功能。在560平方公里内，集聚了这么多重要功能，从全国来讲为数不多。

　　2004年7月，胡锦涛同志到上海来视察的时候就提出，现代服务业是上海的一条短腿。当时，市委、市政府要求浦东在加快先进制造业发展的同时，要成为一个现代服务业的集聚区。这就意味着浦东要在金融、会展、软件开发，工业设计、现代物流和旅游休闲等现代服务业上有一个更大发展。所以，我们在进一步发展金融、完善陆家嘴国际金融中心的功能上，花了比较大的精力。因为有一个综合配套改革试验区这块牌子，我们向国家去争取了中国人民银行第二总部落户浦东，争取了金融衍生品的期货交易所，也争取了一些新的期货品种在上海率先开展业务。国家“一行三会”，就是中国人民银行，银监会、保监会、证监会都在上海开展了一系列的金融创新的试点。

　　从浦东新区来讲，我们还探索在全国首家建立与地方政府为引导的风险投资引导基金。原来我们每年区财政，有10亿元—20亿元的科技基金。后来把这个科技基金变成风险投资的引导资金，不是像过去那样，用行政的办法把资金分配给一些科技企业。而是跟国际国内著名的风投公司结合起来，就是风投选项目，新区政府科技创新基金跟你配投，配投以后，如果风投投准了，意味着政府的资金也就投准了。如果企业上市了，我们不要求高额回报，只是把风险投资加上利息收回就行了。过去是政府选择项目，现在是政府鼓励风投公司去选择项目。如果风投投资失败了，我们与它一起承担损失。当然，这个风投公司，都是我们事先经过专家评估选择的一些国际国内比较优秀的风投公司。

图片说明：上海外高桥保税区

　　同时，我们大力发展总部经济和研发中心。因为浦东在这么小的区域中间，你不可能有很多的土地资源去建很多的工厂，我们要吸引更多的企业在浦东建立总部或者国际事业部，这样进一步增加它的总部经济功能。另外，也积极引导研发中心在浦东落户，我当时印象比较深的，像美国通用电气（GE），在全球就搞了三个研发中心，一个在印度，一个在浦东，一个在它本国。有一大批国际国内的跨国公司在浦东建立了研发中心和地区总部。到后来，像印度最有名的几大服务外包的企业，也都在浦东建立了软件园，浦东在加快转变增长方式，加快以金融为核心的现代服务业发展，以自主创新为引领的先进制造业的发展上，迈开了新的步子。

图片说明：张江高科技园区

　　第二个着力是改变城乡经济社会二元结构，进一步推进城乡一体化。这方面，我们也做了艰苦的探索。浦东当时的城区已经建设得比较好了，我们560平方公里中间，300平方公里基本是城区了，还有260平方公里是郊区。浦东的发展是三大块，一块是城区，主要是沿着黄浦江；一块是开发区，在黄浦江到农村的中间是开发区，像金桥开发区、张江开发区等；还有一块是农村。怎么把这三大块融合起来？当时面临几个矛盾，农村已经越来越需要引进城市的社区管理理念，来进一步完善以村为单位的管理模式。其实，真正在农村务农的人群很少，农村集聚着大量的打工人员，其居住的人员结构已经发生了深刻的变化，需要现代社会管理的理念去管理农村地区。但是由于城乡分割，这个理念进不去。几大开发区进一步发展，也需要向郊区和农村去辐射。而村镇的体制，又影响了它的辐射，每个镇都希望办自己乡镇的工业园区。所以，开发区先进的管理理念、开发理念，或者说好的项目，往往放不进去。比如乡镇的园区，每平方公里的投资量、产出量比较低。而在张江、金桥开发区，每平方公里的产出非常高。但是由于体制上的束缚，开发区到不了镇里，镇里有土地，但是没有好的项目。开发区有好项目，但是没土地，这个矛盾就凸显出来了。所以，当时，就想着力打破这样一种体制上的束缚。

图片说明：金桥开发区现代产业服务园一期

　　记得有一次，我们一起到韩正市长的办公室向他汇报，要把浦东设计成六大功能板块。第一个是以陆家嘴为核心的金融功能区，陆家嘴原来是1.8平方公里的金融区，把它辐射到内环线以内的32平方公里，这是作为浦东最核心的陆家嘴金融功能区。第二个是在外高桥，就是以航运、现代物流为核心，包含着边上的高桥镇等三个镇为一体的功能区。这个区就是以现代物流为主题，把保税区内和保税区外结合。第三个是以张江高新技术园区为核心的，以研发创新为主要功能，它包含着当时的张江镇、唐镇等镇区。第四个是以金桥开发区为主的，与金桥镇、曹路镇合在一起的，叫金桥功能区，它就是发展先进制造业和跨国公司在中国的地区总部为核心的功能区。第五个就是当时正在进行世博动拆迁，以世博园区为核心的三林世博功能区，包含着三林镇和两三个街道合在一起，将来主要以会展为主要功能。第六个是以川沙镇为主体的，以浦东国际机场和迪士尼为核心，旅游休闲机场物流为核心的功能区。这六大功能区，既包括城市功能，又包含着郊区的功能；既包含经济的功能，又包括社会管理的功能。我们讲是实行区镇联动，把开发区和镇区联动起来。还有就是城乡联动，把城区和农村联动起来。六个功能区的设立，本身就是一种探索，它的难度超过了我的预期。既涉及开发区的利益，又涉及原来城区的利益。那个时候，农民不愿意到城区当市民，觉得自己的宅基地没有了。乡镇呢，被归到这个功能区里面，本来乡镇是一级小政府，现在变成街道，变成社区了，权力大大受到制约和影响。开发公司又觉得跟农村合在一起，好像共同语言又不多，利润要被他们摊薄了。面临了许多利益方面的矛盾。我们的出发点是好的，就是把张江、金桥、外高桥、陆家嘴的功能向农村辐射，以产业兴区。

　　2007年底，离开浦东的时候，心里还留着很多遗憾。我们的规划是相当不错，在一个功能板块里，有一个以产业为功能的园区，一个是新市镇，我们是学了香港的理念，当时规划了四个新市镇：外高桥新市镇、曹路新市镇、川沙新市镇、唐镇新市镇。然后，把农民都规划到新市镇来，把土地有的保留下来继续搞农业，有的去搞园区。下一步要做的事，就是把镇的体制打破，变成一个个社区，就用社区管理的理念，去代替原来的农村管理，形成了一个社区、园区和新市镇相结合的模式。张江新市镇据说现在建设得非常好；外高桥新市镇据说也建设得非常好；川沙新市镇，后来结合世博会的动迁发展得也很好。当时，这四个新市镇的规划都经过了反复论证，而且从其发展情况来看，确实也为城乡一体化起了很好地推动作用。

　　第三个着力是进一步转变政府的职能，更好地把政府的职能转变到创造经济发展环境，提供社会服务，维护社会公平正义。我们重点是推进“四个分开、一个提高”即，政企分开、政资分开、政事分开、政府和市场中介组织分开，提高政府行政效能，建设公共服务型政府。在经济管理领域，率先开展了第四轮行政审批制度改革，进一步减少审批事项，优化审批流程，扩大告知承诺范围，试行部分登记事项备案制和企业直接登记制，推行企业年检申报备案制度，扩大政府服务“零收费”范围。到2007年底，区一级的审批事项由1990年的724项减少到220项，减少了近70%。建立了浦东市民中心和覆盖全区的社区事务受理服务中心，将379个办事项目全部进入市民中心实行综合受理。

　　在公共服务领域，积极推进政社合作，通过购买服务大力培育和发展社会组织，在民政部支持下率先开展行业协会登记改革试点，到2007年底，行业协会累计达到65家，社会组织总数达到653家，比2001年增加了1.5倍，浦东制定的社工服务标准也被民政部认定为全国标准。在社会事业领域，积极推进管办分离，扩大学校、医院自主权，引入社会化评估机构，初步形成了“管、办、评”联动机制，促进了教育、医疗事业整体发展水平的提高。在社会管理领域，探索建立协商共治的新型治理机制。在川沙功能区域、世博家园等地试点建立了党组织领导下居民自治的社区委员会，初步形成了基层民主选举、共商共决的机制。在强化社区管理服务职能方面，探索街道管理体制改革，通过改革财政保障机制，建立全额财政拨付和部门预算管理制度，实现了基本公共支出与招商引资脱钩，促使街道把职能进一步转到加强社区管理、提供公共服务上来。

　　此外，还在中纪委、监察部指导下积极开展依法监察试点，在人事部指导下推进政府绩效考评制度和公务员聘任制改革试点，制定并实施行政效能问责制、评估制、投诉制、监察制等四项制度，进行绩效预算改革试点，提高了政府行政效能。

　　我们在这“三个着力”上，应该讲是下了功夫的，有的事情做成了，有的事情没做成。所以，我现在想来，这个探索是必要，也是付出了一定的代价，从方向来讲，是对的。但是操作上来讲，是快了一点，就是对这项改革会带来这么大的阻力，或者说对这么大的利益调整的估计还不够充分，这是我要吸取的教训。所以，我以后到黑龙江，到湖南工作，我既重视方向的正确，更重视路径的正确。有了正确的方向，但没有正确的路径，未必能走到底，或者未必能达到光辉的顶点。既要有一个正确的目标和方向，同时要有可操作的实现路径，只有把这两者很好地结合起来，才有可能到达胜利的彼岸。

　　每一位在浦东工作过的同志，都对浦东一往情深。我也一样，尽管离开浦东已经有一段时间，但是，我对在浦东三年多的经历至今记忆犹新，始终惦念着这块充满希望的热土。我深信，在中央和上海市委、市政府的坚强领导下，浦东的明天一定会更好。

　　亲历者简介

　　杜家毫，1955年生。现任湖南省委书记、省人大常委会主任。曾任上海市松江县（区）委书记、杨浦区委书记，市委副秘书长，市政府副秘书长、秘书长，黑龙江省委副书记、常务副省长，湖南省委副书记、省长等职。2004年4月至2007年12月，任上海市委常委、浦东新区区委书记。

　　（本文节选自《口述上海浦东开发开放》，政协上海市委员会文史资料委员会、中共上海市委党史研究室、政协上海市浦东新区委员会编，上海教育出版社2014年版）