1990年9月10日，上海市政府举行新闻发布会，发布了国家财政部、海关总署、中国人民银行和上海市人民政府为支持开发开放浦东制定的九个法规和地方行政规章，对当时浦东开发开放意义重大。我参与了法规、规章制定工作的前前后后，回忆往事，当时的情景历历在目。

　　开发开放浦东催生法规出台

　　政策研究第三阶段是在 1990 年 4 月18 日宣布开发开放浦东后至 1990 年9月10 日，上海公布了中央给予的 10条优惠政策细节和上海配套出台的 10项操作细则。中央 1990年（中委）100 号文件是关于开发和开放浦东问题的批复。文件指出：“开发开放浦东是深化改革进一步实行对外开放的重大部署”，“充分利用这些优势，有计划、有步骤，积极稳妥地开发和开放浦东，必将对上海和全国的政治稳定与经济发展产生极其重要的影响”，“开发开放浦东，是一件关系全局的大事，一定要切实办好”。

　　当时上海的请示报告附在中央文件后面，其中提出了分层开放、分步实施的开发轮廓设想，350 平方公里的开发范围，5—10 平方公里的保税区以及出口加工区，并利用浦东政策推进全市范围的技术改造。对于浦东开发的目标定位是“按照浦东开发的总体规划设想，经过几十年的努力把浦东新区建设成具有合理的发展布局结构，先进的综合交通网络，完善的城市基础设施，便捷的通信信息系统，良好的自然生态环境的现代化新区”。同时提出“三步走”设想：“八五”期间是开发起步阶段，“九五”期间是重点开发阶段，2000 年以后的二三十年或更长一段时间是全面建设阶段，使浦东成为 21 世纪上海现代化的象征，成为适应国际性城市及外向型经济发展需要的世界一流水平的新区。

　　后来出台的法规、行政规章，就是以中央文件的十条政策加上四条原则为基础的。上海市相关法规开始编制的第一步，先要形成地方政策框架的结构思路。1990 年 5 月 4 日，楼继伟同志（时任市体改办副主任）和我（时任市浦东开发办政策研究室负责人）在上海浦东开发办挂牌的第二天，召集市有关委办局开会，下发地方政策编制的工作讨论提纲，列出 24 个专题，布置地方实施细则的研订起草和政策框架结构的编制工作。24 个专题几乎包含了市政府行政管理的各方面各部门。

　　那时市政府各部门的工作效率真是极高。5 月17 日就开始“收网”，按各部门上报汇集的初稿，由浦东政研室汇总制定“开发开放浦东政策框架设想”（共 60 页），上报浦东开发领导小组成员和浦东开发办领导。5 月 24 日开始“抓鱼”，按照对初稿的协商讨论和政策框架设想，召开市浦东开发领导小组全体会议，黄菊同志正式向各委办局布置浦东开发开放政策研究课题。6 月6 日，先形成第一批研究成果《浦东开发课题研究资料（一稿）》，包含了 11 个政策概念文件和 10 个附件，比政策框架深了一层。接着各委办局又重新进行修改。6 月 25 日，形成了“浦东新区政策制定若干情况的汇报”及研究资料二稿，附了 8 月份准备出台的 7 个政策文件和打算年底出台的 7 个政策草稿。汇报稿把各个部门的设想、意见、指南变成有操作性的、严密的条文，并列出了还需要研究的问题和政策内容。

　　针对浦东政策研究当中遇到的四方面 19 个比较大的问题（第一方面是浦东经济体制和行政管理体制等原则性和框架性的问题；第二方面是浦东投资政策和各专业行政配套政策哪几方面要有，哪些要先细化；第三方面是涉及规划和开发战略的一批问题；第四是政策研究和立法本身的策略、程序等问题），市浦东开发办政策研究室邀请了 13 家单位，21 位领导、专家进行讨论，形成意见、建议，随后继续优化细则。到 1990 年 8 月 8 日形成了政策编制的汇总第三稿，并送市委、市政府主要领导和市长专题会议审定。市领导对于当时准备于 8 月底公布的第一批地方法规和行政规章，要求中、英、日文稿同步跟上，用国际语言公布上海浦东开发开放的政策。

　　在首批地方政策法规研订期间，1990 年 5 月底，常务副市长黄菊带队前往南方四个特区和一些经济技术开发区学习调研，把值得借鉴的内容归纳起来，形成需要深入研究的问题和在浦东开发中可以借鉴的经验和做法，那个学习调研后形成的思路和许多决策，至今还让浦东受益并有指导作用。

　　1990 年 9 月 10 日，市政府召开浦东新区新闻发布会，公布了九个政策。另有一个支持国内企业投资浦东的政策也同时生效实施了。而当时内部政策准备的内容非常丰富，除了九项法规，内部还储备了许多政策，按计划陆续推出。这一阶段（就是第四阶段）一直延续到 1995 年 6 月 20 日，国务院下发了《关于“九五”期间上海浦东开发开放有关政策的通知》。

　　浦东开发开放的这一段历史及其在中国社会变革、经济发展过程中的地位、影响，一定会越来越受历史的关注，对这段历史进行研究和记录对今后社会的发展和进步非常有帮助，可以温故而创新。

　　陆家嘴格局的形成

　　我们放眼整个陆家嘴，成片的银行、金融楼宇，汇集在小陆家嘴内。东方路沿线曾经的省部委楼形成了陆家嘴的商贸和休闲板块，花木板块分布着行政大楼、文化中心大厦。陆家嘴形成这样的功能分明的格局并非一帆风顺，经历了摸底、思考和详细规划。我当时担任陆家嘴开发公司首任总经理，那时的情景还历历在目。

　　把金融领头羊引进陆家嘴

　　浦东宣布开发以后，全国各地的人都来了，问我们要地。但当时我们有很多准备不足。比如，规划准备不足，尽管陆家嘴规划的区域有了，但是这里面一块块地怎么弄，道路怎么弄，没有详细的规划。事实上，小陆家嘴整体规划 1993 年初才批出来。还有，人才准备不足，政策准备不足，最要紧的是资金准备不足。好在我们有一个东西——信念。当时大家都是憋了一肚子气、鼓了一肚子的劲。因为眼看上海落在全国的后面，大家要从浦东打一个翻身仗，要把经济拉上去，重振上海雄风。

　　记得 1990 年 9 月 10 日，陆家嘴、金桥、外高桥三大开发公司成立，我正式成为陆家嘴开发公司总经理。中国人民银行上海分行是我们争取落户的第一家金融机构。我当时找央行上海分行行长、副行长，包括北京央行的主要领导，邀请他们来浦东。对方说，可以考虑呀，但是你们能给予我们什么样的优惠和支持呢？

　　当时我们在银行选址上有两个备选方案。第一方案是浦东大道、浦东南路交叉路口，就是现在人民银行上海分行所在地。第二方案是陆家嘴路、北护塘路、烟台路、烂泥渡路一侧。两块地所有的数据比较以后，最终选了第一个方案作为金融银行业启动地块。

　　陆家嘴公司的开办费是 3000 万元人民币，我们就真的将这点仅有的本钱砸了下去。1990 年注册资金一到，我们立马买了 3 万平方米的动迁房。动迁人民银行上海分行这块基地，然后盖了人民银行的这栋楼，补贴了一半地价给人民银行，将对方“请”进了陆家嘴。

　　下面的员工都对我有意见：一共 3000 万注册资本，你买了动迁房，又补贴给人家，下一步怎么弄呀？我就做工作：我们搞金融贸易区，银行不过来，这个金融贸易区不是空的吗？银行看谁呀，看央行。央行上海分行是银行业领头羊，领头羊不过来你再吆喝别人也不相信你。人民银行上海分行过来了，金融机构才算启动了。国内海外都在看，看你开发是真的假的，你补贴下去收到的效益肯定会超过你的补贴价值。

　　记得 1995 年 6 月 28 日，央行上海分行浦东新址开业典礼上，赵启正副市长就代表浦东送了一只可爱的小白羊，小羊的脖子上挂着一块写着“金融领头羊”的金牌，此举引来全场经久不息的掌声，连采访的各路记者也纷纷称赞浦东人的高明和精明。

　　写信回答朱市长的问题

　　开发公司成立一个月后，陆家嘴还是没有启动。市领导小组开会，朱镕基市长参加，黄菊同志也来参加。我说陆家嘴还不能启动，全部都是工厂和居民区，没有一块空地。朱市长说：哎呀，坏了，金融贸易区放这里怎么做？他对倪天增副市长说，要不哪天我们弄个直升机上去看看，下面到底怎么弄，选址要不要在这里，要不把金融贸易区放到别的地方去？

　　他还给我们一个任务：你们去好好调查，摸清情况，然后提些建议，金融贸易区到底怎么做。放在小陆家嘴是否合适，这么拥挤，还是移到其他地方去？

　　为此，那一阶段我同时在做三件事，第一件事就是摸底。把事情摸清，到底有多难。第二个就是银行和投资者的需求到底是什么？有多少？进行归纳整理。第三就是准备启动地块实质性的开发。

　　那时我们每个人一天要工作 16 个小时，做了很多调查。每一个地块上有多少面积、有多少人、有多少地上建筑全部摸清。北护塘路六公顷的面积上就有 800 多户，16 个单位，平均每一万平方米土地上有 100 多户人家，这个动迁量不得了。

　　1990 年 11 月 27 日，我写了一封信给朱市长，向他汇报了调查结果，并回答了他的问题。信里写到，中央宣布浦东开发七个月了，陆家嘴公司成立也两个月了。但是我们还没有实质性启动，很惭愧。但是就这几个月所摸底的情况有些想法向您汇报。第一，金融贸易区还是要放在陆家嘴；第二，关于吸引内资和外资的关系，以及起步地价问题；第三，陆家嘴要统一规划集中开发的问题。

　　针对朱市长提出的“金融贸易区放在小陆家嘴是否合适”的问题，我在信里进行了回答：陆家嘴是浦东开发起步条件最好的地区之一，虽然有这么多困难，主要开发有三难，第一难是历年开发凌乱，等级不高，占地不少，拆迁量大；第二难是地处要道，世人瞩目，议论多，要求高；第三难是金融贸易区要以第三产业为主，但现状是全是工厂，而且第三产业政策敏感当时开放尚无先例，可能会有很多波折。

　　但是我又说了三个有利的条件，第一，是大家对设立金融贸易区有兴趣，虽然外资银行观望的多，但是内资银行肯来啃骨头的不少，各省市的兴趣也不小；第二个有利条件是地下的管道基础好，管线、煤气都可以直接做了；第三，虽然有不少的人口和建筑，但是开发相对集中，容易形成气候，而且，在黄浦江边，有利于树立浦东开发开放的形象。所以，金融贸易区应该在这里启动。

　　我信里的第二个想法就是，在投资组成上应该先内资后外资。这就是黄菊同志领导我们调研后的考察报告上形成的观点，以及浦东开发开放的 16 字方针。我认为，在陆家嘴开发中我们也有必要先内资后外资。

　　浦东开发以来，外资真正想马上掏钱搞大项目的并不多。但是各个国内商业银行都从总行那里拿到了要搞大楼开分行的计划。各省市也都有实打实的项目。我们在这两个月中掌握了一批银行的投资意向，手上有 7 万平方米 155的投资意向，预估 12.7 亿人民币。同时还有 10 万多平方米、4 亿多资金意向正在落实。各省市部委也有约 20 万平方米，7 亿左右的建设意向。要知道，在 20 世纪 90 年代初这笔钱就不得了。

　　所以我写道：先内后外是和其他特区的发展相一致的。因为内资项目只能少说多做，所以我们均未宣传。目前有些认识要请示领导，确定基调。

　　因为当时对陆家嘴开发进度和规模的意见也不相同。有些人提出几十万平方米建筑同时上，会房地产过剩，要分五到十年，分期分批建设。我就举例说，深圳十年建设 900 多万平方米的建筑，上海内资办公楼基本状况是供不应求。整个浦东 350 平方公里土地，怎么会消化不了几十万平方米的办公楼呢？

　　我向领导汇报工作说：地价也要从低到高发展，对于中资银行和外省市部委，即使是非工业性的，抬高地价也是行不通的。第一批人如果叫喊着地价高，那后面还有谁来投资呢？所以对前面参加启动的项目，地价要从优支持。今后 50 年内每年有 10％—15％左右地价的涨幅，所以先来者要先得益，给他优惠。不能鼓励人家等你大环境好了以后再来买高价地。

　　记得后来，市里给浦东有一个“省部楼政策”，一个省一个部建一个商务办公楼。可以用成本价在浦东拿一个楼的土地。安徽省当时是最困难的时候，发了水灾，正在赈灾。安徽省书记和省长很有眼光，来浦东就和我们讨论安徽省怎么利用浦东的平台“借船出海”。他说，我们是内陆省，和国际交往比较少，怎么在浦东设立我的窗口机构，借船出海呢？在浦东建一座楼，将来我们也可以借此出海了。他们向中央领导报告，虽然全国赈灾，但我们想在浦东搞一个楼，会不会有问题？中央国务院的主要领导答复他说：灾害总要过去的，安徽总要发展的，你们的想法应该尊重。但是有一条，不宣传。很快，在陆家嘴地区，裕安大厦、江苏大厦、嘉兴大厦、齐鲁大厦和石油、化工、电信、煤炭等一批省部楼宇拔地而起。

　　我在信中的第三点建议是开发必须统一规划、集中组织。那时的陆家嘴已经百花齐放了，但都没有统一规划、统一开发。如果从陆家嘴隧道口到花木行政中心，建立一个轴线，就像穿了西装有了领带一样，在今后城市发展历史上会有明显作用。对于世纪大道两边的区域开发必须组织集中开发。地面上非工业的建筑和交通设施投资数额很大，如果大楼分散搞，多头开发，就很难形成合力和统一形象。希望按照朱市长 10 月 6 日领导小组会议上指示的那样，把陆家嘴未批出的土地和轴线开发建设统统交给我们来做。

　　陆家嘴有了一根领带

　　1990 年底，市浦东开发领导小组开会下决心了，看了很多资料反复研究以后，决定金融贸易区还是放在陆家嘴。然后让我们赶紧启动陆家嘴国际规划方案征集，我们把 200 万的公司开办费运用到征集国际规划设计中去了。

　　当时，讨论规划方案，还就要不要搞轴线（今世纪大道）发生了争议。朱镕基市长坚持要搞轴线，浦东陆家嘴的道路因为黄浦江在此打弯的关系，形成沿浦东大道和浦东南路两个方向的走向，呈“田”字形路网。最宽的浦东大道只有四车道，双向两车道。这么大的开发量上去，交通肯定不行。需要建一条轴线大道，这就引出了两个争论：这条轴线要不要搞？是搞形态轴还是视觉轴？这是一个很巧妙的说法，把形态轴变成了视觉景观，就只是看看的东西。我们提出了要搞形态轴，要起实际作用的，要有 100 米的路幅，80 米的道路宽度，边上各有 10 米的绿化。为此就有人反对说太宽太浪费了。

　　1993 年朱镕基同志回上海时还问：我的轴线大道呢？当时地图上画的是虚线。我说还没有拆迁，所以是虚线。其实内部还是有反对的声音，因为拆迁量非常大。到 1995 年我们公司搞轴线大道样板段时，一公里不到的长度，新公房就拆掉 77 幢。

　　1994 年我们向市领导和中央领导汇报时，做了一张“陆家嘴百楼图”，图纸上画了已经落户的和将要出现的一百栋楼。怎么会有百楼？ 70％就是国内投资的，当然内资也是有和外资合作的。

　　当时还有一个争论，这么多楼来了，你怎么放？有人主张都放到小陆家嘴 1.7 平方公里上，等 10 年都出来了，样子不是很好吗？但是我们陆家嘴的很多人，包括做规划的同志都不同意。我们坚持必须按照功能分类，金融性的大楼、跨国公司的大楼放在小陆家嘴；省部楼、商业性质的楼，放在张杨路东方路；还有文化教育、行政管理的大楼都放在花木地区。

　　这就出现了一个问题，三个组团，每个组团相差两公里左右。楼宇就分散了，这样出形象就慢了，必须先把道路地下管线打通，投资量大。但我们的观点是，城市是会成长的，都挤在一起，空间建完了，再发展就慢了难了。按功能、按等级分开建设以后，随着城市的成长，楼慢慢会连成一片，但是功能会很分明。

　　为此，我们承受了很大的压力。那时很多批评说：陆家嘴发展得慢，不出形象。其实基地动迁量大，大楼基础工程周期长不容易出形象是一个原因，但如今再回过头来看，如果为了一时的政绩，陆家嘴建设不按功能分类建楼，从短期看肯定是见效果，但是从长期的城市发展来看，肯定是有问题的。事实证明，我们的做法还是对的。

　　【亲历者简介】王安德，1950年生。1990年5月起，历任市政府浦东开发办政策研究室负责人，陆家嘴金融贸易区开发公司总经理兼党委书记，浦东新区管委会副主任、党工委委员，浦东新区常委、副区长等职。

　　（本文节选自《口述上海浦东开发开放》，政协上海市委员会文史资料委员会、中共上海市委党史研究室、政协上海市浦东新区委员会编，上海教育出版社 2014 年版）