2009年5月，南汇行政区域整建制划入浦东新区，迄今已有四年多。这是我在浦东任职期间经历的大事，能够亲身参与，深感荣幸，记忆犹新。现在回过头来看，在市委、市政府的坚强领导下，在方方面面的共同努力下，两区合并工作顺利推进，在资源整合、优化配置、区域联动、功能拓展等方面，“1＋1＞2”的合并效应逐步显现。我更加深切地感到，这项决策确确实实具有重大而深远的意义。

　　两区合并的重大意义

　　一是具有重大的战略意义，这是中央和市委、市政府着眼加快上海“四个中心”建设的全局作出的战略决策。国务院批准南汇划入浦东，同时间段发过一个重要文件，就是发布19号文，要求上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心，而这“两个中心”建设的核心功能区和主战场就是浦东和南汇。过去有一种说法叫大浦东“金三角”，主要指的是陆家嘴、外高桥、洋山港等区域，但是这个“金三角”是分属于浦东、南汇两个不同的行政主体。同时，还有一系列重大项目也是横跨两个区的，最典型的就是迪士尼和浦东机场空港项目（当时前者正在推进中，后者已经落地）。将南汇划入浦东，就可以解决这种由行政分割而造成的多行政主体各自为战的发展局面，也有利于把原来横跨两区的诸多战略性要素资源整合起来，形成上海“四个中心”建设的强有力支撑。两区合并后旋即成立的“三港三区”，很快就把原两区丰富的航运资源联为一体，现在中央又批准建设上海自由贸易试验区，可以说“三港三区”这一构架和实践为此已经奠定了很好的基础，这也是南汇划入浦东战略性作用和深层次影响的体现。

　　二是具有重大的历史意义，是浦东迈向二次创业、推动上海转型发展的重要分水岭。如果说浦东在一次创业中初步建成了外向型、多功能、现代化的新城区，推动上海初步实现了形象重塑、功能重造、雄风重振，那么南汇划入浦东的决策，就是赋予浦东开发开放新的重大历史机遇，推动浦东进入了二次创业的新阶段，以更好地提升浦东功能，发挥示范、辐射、带动作用，为上海提升城市综合服务功能和国际竞争力作贡献。

　　三是具有重大的现实意义，是保持经济平稳增长、突破资源环境约束的重要“助推器”。两区合并之前，国际金融危机的影响已经显现，当时上海发展正处在一个转型发展的重要关口，承受着经济稳中求进的巨大压力，在这个关键节点将南汇划入浦东，这是中央对上海转型发展的“力挺”，就是要通过进一步拓展浦东发展空间，放大综合配套改革先行先试的效应，破解浦东土地资源缺乏、商务成本高企等瓶颈难题，形成上海发展的新的增长动力。

　　两区合并的实施过程

　　其实，市委、市政府主要领导在比较早的时候，就开始小范围酝酿两区合并的事宜，后又经过深入讨论和征求意见后，提出了具体的实施方案。这件事也得到了中央高层领导的关心和支持。俞正声书记、韩正市长在方案上报前，向胡锦涛总书记、温家宝总理都做过汇报。之后，俞书记、韩市长还亲自到国务院主管部委民政部作了专门沟通。所以方案上报后，批复的速度是超出常规的。当时，还有一个插曲，因为分管这项工作的回良玉副总理正在出访，大约两个星期左右，回来马上就批了。所以从正式方案报上去到批复下来相当快，可以说是特事特办，特别支持。

　　2009年5月13日，市委、市政府在上海展览中心召开会议，对“两区合并”工作作出全面部署，并成立“南汇区行政区划划入浦东新区”工作领导小组。会议由韩正市长主持；副市长胡延照宣读国务院关于同意上海市调整部分行政区划的批复；市委常委、组织部长沈红光宣读市委关于建立“联合工作党委”的决定，同时宣布班子成员名单；俞正声书记作重要讲话，我也作了表态发言。

　　我记得当天的会议，浦东的领导是一起乘面包车到会场的，会上宣布班子成员名单，明确姜樑（两区合并后任浦东新区区委副书记、区长）调任浦东，李逸平（两区合并前任浦东新区区委副书记、区长）调离浦东。会议结束后，我们就拉上姜樑同志立即回浦东召开联合工作党委书记碰头会。这里面有个小故事，当时姜樑同志还是市委副秘书长，会前俞书记还交代说，“姜樑，你会后到我办公室来”，是交代他到浦东任职的事情。他说，“俞书记对不起，徐麟已经通知我会议结束后去浦东开联合工作党委会议了”。俞书记就说，“好，那你先去开会，回头再找你”。所以，当天会议一结束，他就跟着我们面包车到浦东了，立马上任。

　　联合工作党委体制是当时过渡期非常重要的一个机制，主要的设计就是原浦东和南汇的常委全部进入，然后再把要调入的干部任命为浦东的副区长，彭崧就是这个时候新调入的，其他都先不变动。其实这个时候一共有九套班子，两边都是四套班子，上面再加一套联合工作党委班子，来统领八套班子，这是特殊时期的特殊安排。

　　为了高效有序地推进两区合并事宜，我们遵循的基本原则是“于法周延，于事简便”，就是法律上有明确要求的，就完全按照法律规范要求做，但具体操作上能简便的就尽量简便。浦东和南汇的合并其实与黄浦区与南市区、卢湾区的合并还是不一样的。国务院的批复很明确，就是撤销南汇区建制，把原南汇区的行政区域整体划入浦东新区，不是撤二建一，而是一个主体保持不变，把另一个整体并入。所以我们的党代会、人代会、政协会都是沿用原浦东的届次。我们就合并后的诸多事宜多次向中央各有关方面请示，全国人大常委会、全国政协、中央组织部等都对这件事很关心，也很慎重，许多问题都是反复研究后再给我们以很明确的答复。比如，我们向中组部请示，是否可以不开党代表大会，而召开党代表会议，中组部明确答复可以，所以就不用召开党代表大会来产生新一届区委全委会，再产生常委会，党委班子可以通过任命方式到位，这样，我们的工作就相对简单很多。比如，全国人大答复人民代表大会必须要召开，必须重新选出代表，不能简单搞原两区代表认定。时任上海市人大常委会副主任的陈豪同志为了这件事还专门到北京，向全国人大汇报工作，经过反复研究，最终还是明确人大代表必须重选，不能简单地采取其他办法，否则与地方组织法不符。这样工作量就大了，特别是代表法有规定，地区人口总量达到一定规模以上后，代表人数是封顶的。原浦东有人大代表450名，原南汇当时是260名，两区合并后新一届浦东人大代表总共只能有450名，这就意味着有260名原来两区的代表不能再当代表，为此我们也做了大量充分细致的沟通工作。再比如，政协委员，相对还比较简单，因为政协章程里没有非常严格的限制，委员本身就是以协商推荐的方式产生，所以全国政协答复可以合并。在这个过程中，俞书记、韩市长要求我们要严格按这些要求办，我们也确实是这样做的。

　　2009年7月22日，浦东新区召开党代表会议，通报有关情况，明确新的浦东新区区委领导班子；8月5日，政协上海市浦东新区第四届委员会第一次会议召开，选举产生新一届政协领导班子；8月8日，浦东新区第四届人民代表大会第一次会议召开，选举产生浦东新区新一届人大和“一府两院”领导班子，标志着原浦东新区和原南汇区的“两区合并”工作在法律意义上得以完成。

　　在两区合并过程中，我们的工作应当说是做得比较到位的。俞书记在市委常委会上给予了肯定，他说，两区合并“效果至少比我预想的好，很平稳”。温家宝总理到上海来调研时，俞书记、韩市长向他汇报，俞书记也提到这件事，说在国务院批复以后，我们执行操作还是很顺利、很平稳。事实上也确实如此，减少了近300名原人大代表，都是任期未满的，但是我们没有接到过一封人民来信，在合并过程中，也没有一封信反映合并中的矛盾。

　　两区合并后面临的问题和难点

　　第一，难在人心平稳。在四套班子全部到位以后，我们接着主要是做好区级机构改革、内设机构“三定”和干部配备等工作。具体推进中，采取了机构“先并后定、快并慢定”，部门班子“先对应归口合并，再综合统筹调整”，机关人员“先集中办公、再细分岗位职责”，以及对分流人员有情操作的办法。这当中，“集中办公”是我特别强调的，因为我觉得既然两个区已经合并了，一个部门还分两个地方办公，那肯定不行，先合在一起办公，先要去掉物理上的隔断，其他问题再来一个一个解决。

　　这当中有几个比较突出的问题，一是南汇的委办局行政级别比浦东委办局要低，而且总量多。当时上海明确郊区设28个委办局，中心城区设26个委办局，而浦东一共只有19个委办局。二是在干部配备上，浦东的委办局一把手是副局级，南汇则是正处级，而且浦东的委办局都是一个一把手，党政一肩挑，南汇区原来都是配两个一把手，党政各一个。所以，在对接的时候就出现了这样一种情况，以浦东市容环保局为例，浦东是一个局，它要对应南汇区的市容环境局、环保局、绿化局、水务局四个局，合并后，这四个单位进入浦东一个局，而且同时进来了八个一把手。

　　在这种情况下，当时原浦东、南汇各个层面的领导干部心里其实都有想法。部门班子“对应归口”后，干部排序只能采取论资排辈的方法，就是按任职正处级的时间长短来排序，除了提任正职不到一年的只能任助理外，其余全都进入班子。南汇的正职进入班子就变成副职了，因为浦东的正职是副局级的，副职是正处。其他级别的干部也存在这个问题，所以当时干部思想矛盾是比较多的。有南汇干部专门作词一首，词牌《钗头凤》，其中就有一句“正职让、副职下，部门副职变处副”。正职让，就是原浦东的委办局正职都是副局级，所以合并后南汇的正职都改副职了；副职下，就是副职都不是班子成员了，一下子心理落差太大了。南汇的科级干部也有想法，在浦东处是基本工作单元，是没有科室的，南汇的科长们原来都带长的，现在则变成主任科员了。

　　当然浦东干部同样也有想法，合并后第一次开委办局级领导班子干部会议，通知领导班子出席，浦东干部参加会议后就觉得被南汇包围了。按班子成员通知开会，还是举刚才环保局的例子，来自南汇的干部就有八个，原浦东环保局班子成员哪有这么多？！班子成员多造成一个什么问题？十几个领导班子成员，下面的处室还没有局长多，有的处室要由两个副局长分管，一个处长要接受两个副局长领导。还有浦东的老处长也有想法，本来可能有希望提拔的，现在就觉得没指望了，现有人员消化也不知到何时呢。而且两区的经济体量相差悬殊，当时浦东的经济总量是3150亿元、地方财政收入是302.6亿元，南汇分别只有548亿、45.6亿元。浦东同志想你们经济体量那么小，还来那么多人做我们领导，所以想法也很多。

　　当时情况下，我作为区委书记，认为首当其冲是要做好凝心聚力、思想引导的工作。在合并后第一次干部大会上，我就讲你们的想法我们都知道，但是我们有一个共同的目标是怎样建设好新浦东，这是我们的大局所在、事业所在、责任所在。我还特别提了“三个研读”，一是研读文件，即研读国务院关于同意上海市调整部分行政区划的批复；二是研读讲话，即研读俞正声书记、韩正市长关于“两区合并”工作的讲话，深刻理解合并的意义；三是研读大浦东地图，合并后浦东对外公布面积是1210.44平方公里，实际面积是1405平方公里，我们今后考虑问题就要基于新的浦东版图了。通过这“三个研读”，引导各级干部“围绕一个目标、打造一支团队、形成一个整体、弘扬一种精神”。此外，我和班子同志一起，主要是通过层层开展谈心谈话，深入细致地做工作，引导各级干部正确对待个人进退留转。就我个人而言，2009年合并当年，先后与干部谈心谈话约300人次。事实证明，谈与不谈是不一样的，广泛深入的沟通谈心对平稳过渡起了很重要的作用。

　　第二，难在工作对接。原两区工作的差异性较大，在联合工作党委时期，我们就提出要同步推进数据、规划、政策、工作“四个对接”。其中最难的是民生保障政策的衔接，当时原浦东和南汇的民生保障政策存在较大差距。比如，镇保征地养老人员一次性缴纳的补充养老保险费用南汇与浦东的最大差距是五万元，农村合作医疗人均筹资标准差距是每年220元，农保月养老金最低水平的差距是每个月170元。两区合并后，为了让南汇群众尽快受益、感到实惠，我们制定了三年拉平南汇和浦东民生保障差距的计划，同时还要确保原浦东居民保障水平继续保持逐年提高。这件事实际上只用了两年半不到的时间，就平稳地拉平了，所以老百姓还是很拥护。在基础设施方面，第一步重点抓了道路连通，打通涉及两区的八条断头路等。

　　第三，难在如何保持“政府机构精简”的体制优势。面对人员增加的客观现实，我们在区级机构改革中坚持了一条总的原则，就是保持总编制数不增加。到2009年底区级机关“三定”工作全部完成，区政府共设19个机构，大体相当于全市区县机构平均数的2/3；每万人（户籍人口）行政编制数4.9名，不到全市其他区县平均水平的1/2。应当说，继续保持了这个优势。

　　划入工作开始前，市委、市政府两位主要领导都个别找我谈过话，都有交代，明确谈了几点：第一，要教育干部认识两区合并的意义。为什么要合并？不是简单的为合并而合并，合并是为了浦东、上海未来更好的发展。第二，要求做过细的工作，深入细致的工作。第三，两位领导都关照在合并过程中，要注意兼顾南汇干部的情绪。第四，关于民生政策，要确保群众利益。韩正市长还特别强调了临港地区不能冷下来，如果临港冷下来，老百姓可能会对两区合并重大决策产生异议。就我自己来看，整个划入工作平稳有序，确保了发展不受影响、民生不受影响、稳定不受影响，基本完成了市委、市政府主要领导对我的嘱托。

　　新浦东的生产力布局调整

　　南汇划入浦东后，我们按照国家战略的要求，在1210平方公里这样一个新的版图上进行了生产力布局的优化调整。首先，从规划、体制入手，坚持统一规划、凸显开发主导、注重优势互补，根据各开发区产业功能的关联性，对原两区的开发区实施整合，形成了“7＋1”的生产力布局。所谓“7＋1”，“7”是指上海综合保税区板块、上海临港产业区板块、陆家嘴金融贸易区板块、张江高科技园区板块、金桥出口加工区板块、临港主城区板块、国际旅游度假区板块；“＋1”指后世博板块。在这个大格局下，南汇的部分开发区根据地理位置、产业特点的不同也先后并入了四个原来的国家级开发区。

　　生产力的重新布局还涉及街镇的区划调整。如两区合并后，原来横跨两区的迪士尼项目和浦东机场空港项目，在区级层面实现了行政主体的合二为一，但相关街镇的区划当时还没有进行过调整。迪士尼、浦东机场空港两个项目涉及川沙镇、六灶镇和祝桥镇三个镇，一个项目对应两个行政主体的问题依然存在。为此，我们将川沙镇一分为二，一部分和六灶镇组成川沙新镇，今后的功能定位就是围绕迪士尼区域展开，主要凸显休闲、文化、旅游功能；另一部分和祝桥合并，组成祝桥新镇，主要围绕临空产业做文章，包括机场保障、机场周边临空产业配套等，大飞机的总装基地也在那里。

　　后来，随着工作的整体推进，“7＋1”的布局又逐步调整完善为“4＋3”。具体来说，就是陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区和外高桥保税区四个先发效应地区，以及世博地区、国际旅游度假区和临港地区三个后发效应地区，生产力布局的这种微调实际上是为了进一步促进产业功能与城市功能的相互支撑、共同提升。三个后发效应地区又称为“新拓展区”，要求三年内投资1000亿，五年投资2000亿。所以，当时我们做的一个比较大的事情就是产业布局调整，现在回过头来看，这个布局还是比较合理的，也得到了市委、市政府的肯定。

　　亲历者简介

    徐麟，1963年生。现任中央宣传部副部长，中央网络安全和信息化委员会办公室主任、国家互联网信息办公室主任。曾任上海市南汇县委常委、政策研究室主任、副县长，嘉定区委副书记，西藏自治区日喀则地委副书记、上海市第一批援藏干部联络组组长，市农工商（集团）总公司党委书记、董事长，市民政局党委书记、局长，市社团局党组书记，市农委主任、党组书记，市委常委、市委宣传部部长等职。2008年2月至2013年5月，任上海市委常委、浦东新区区委书记。

　　（本文节选自《口述上海浦东开发开放》，政协上海市委员会文史资料委员会、中共上海市委党史研究室、政协上海市浦东新区委员会编，上海教育出版社2014年版）